ข้าหลวงสามหัวเมือง 

หลังจากที่ล้านนาได้เข้าร่วมอยู่ในราชอาณาจักรไทยแล้ว และเวลาล่วงเข้าจนมีการติดต่อกับอังกฤษแล้วระยะหนึ่งก็ได้เกิดความขัดแย้งที่เกิดจากปัญหาเกี่ยวกับกิจการป่าไม้ และปัญหาความวุ่นวายในหัวเมืองชายแดนทำให้คนในบังคับอังกฤษเสียประโยชน์ รัฐบาลอังกฤษที่อินเดียจึงเรียกร้องให้รัฐบาลสยามจัดการปกครองเชียงใหม่ให้เป็นที่เรียบร้อย ในการนี้จึงได้ตกลงทำ "สนธิสัญญาระหว่างรัฐบาลสยามกับรัฐบาลอินเดีย เพื่อส่งเสริมการติดต่อทางพาณิชย์ระหว่างพม่าของอังกฤษกับอาณาเขตของเมืองเชียงใหม่ ลำปาง และลำพูน ลงนาม ณ เมืองกัลกัตตา เมื่อวันที่ ๑๔ มกราคม ค.ศ.๑๘๗๔" สนธิสัญญาดังกล่าวคือ สนธิสัญญาเชียงใหม่ (The Treaty of Chiengmai) ฉบับแรก พ.ศ.๒๔๑๖ ตามสาระในสนธิสัญญามี ๑๗ ข้อ เมื่อสรุปวิเคราะห์แล้วมีสาระหลัก ๓ ประการ ดังนี้

๑. เพื่อป้องกันโจรผู้ร้ายที่ปล้นสะดมตามชายแดน ระหว่างล้านนาและพม่าในสนธิสัญญาจึงกำหนดให้ฝ่ายสยามจัดตั้งด่านกองตระเวน พร้อมกับมีตำรวจคอยตรวจตราริมฝั่งแม่น้ำสาละวินด้านตะวันออกที่เป็นเขตแดนเมืองเชียงใหม่ (เท่ากับยอมรับว่าดินแดนส่วนนี้เป็นของเชียงใหม่) กรณีที่มีผู้ร้ายหลบหนีข้ามแดนให้ร่วมมือกันจับส่งคืน นอกจากนั้นยังกำหนดว่า คนในบังคับอังกฤษมาจากพม่า เมื่อเดินทางมาเชียงใหม่ นครลำปาง และลำพูน ต้องมีหนังสือเดินทาง ผู้ที่มีหนังสือเดินทางสามารถเดินทางไปตามที่ต่างๆ ได้ ฝ่ายสยามต้องไม่ขัดขวาง ผู้ที่ไม่มีหนังสือเดินทางจะไม่ให้ผ่านแดนก็ได้แต่อย่าทำอันตราย

๒. เพื่อแก้ไขปัญหาคดีความที่คั่งค้างระหว่างคนในบังคับอังกฤษกับคนในบังคับสยามที่เกิดขึ้นในเขตเชียงใหม่ลำปาง และลำพูน อังกฤษยินยอมให้คนเอเชียในบังคับอังกฤษที่มีคดีแพ่งขึ้นศาลที่จะจัดตั้งขึ้นที่เชียงใหม่ แต่มีข้อแม้ว่าในกรณีที่คนในบังคับอังกฤษยินยอมเท่านั้น หากไม่ยินยอมต้องส่งคดีนั้นให้แก่กงสุลอังกฤษที่กรุงเทพฯ หรือเจ้าหน้าที่อังกฤษที่ยองสะลินในพม่าเป็นผู้ชำระความ (สนธิสัญญาเชียงใหม่ฉบับนี้นับเป็นครั้งแรก นับตั้งแต่การลงนามในสนธิสัญญาเบาว์ริ่งที่อังกฤษยินยอมให้ศาลไทยมีอำนาจพิจารณาคดีคนในบังคับอังกฤษ)

๓. เพื่อแก้ไขปัญหาการทำป่าไม้ ได้กำหนดให้ข้าหลวงตระลาการฝ่ายสยามซึ่งจะตั้งขึ้นตามสัญญานี้ ทำหน้าที่ดูแลหนังสือสัญญาการทำป่าไม้ให้รัดกุมมิให้ซ้ำซ้อนกัน และดูแลให้ปฏิบัติไปตามสัญญาด้วย หลังจากทำสนธิสัญญาเชียงใหม่ พ.ศ.๒๔๑๖ รัฐบาลกลางได้ส่งพระนรินทรราชเสนี (พุ่ม ศรีไชยยันต์) ปลัดบัญชีกรมพระกลาโหมไปเป็น "ข้าหลวงสามหัวเมือง" ประจำเชียงใหม่ เพื่อควบคุมดูแลและแก้ไขปัญหาต่างๆ ข้างต้นในเมืองเชียงใหม่ ลำปาง และลำพูน ตามที่ระบุไว้ในสัญญาเชียงใหม่ คณะข้าหลวงประกอบด้วย ข้าหลวงสามหัวเมือง หลวงเสนีพิทักษ์จากกรมมหาดไทยเป็นข้าหลวงที่ ๒ และทหาร เสมียน ทนาย ล่าม ไพร่ ประมาณ ๗๐ คน ทุกคนได้รับพระราชทานเงินปี รวมทั้งสิ้น ๑๖๒ ชั่ง ๑๒ ตำลึง นับเป็นครั้งแรกที่รัฐบาลกลางได้ส่งข้าหลวงขึ้นไปประจำการที่เชียงใหม่ เพราะก่อนหน้านั้นรัฐบาลกลางเคยส่งแต่ข้าหลวงเฉพาะกิจขึ้นมาเท่านั้น ข้าหลวงเฉพาะกิจจะขึ้นมาเป็นครั้งคราวเมื่อมีเหตุจำเป็น ดังเช่นส่งข้าหลวงมาร่วมในพิธีศพเจ้านายหรือส่งหมอหลวงมารักษาเจ้านาย การส่งข้าหลวงมาประจำการโดยกำหนดวาระ ๓ ปี ทำให้รัฐบาลกลางเกรงว่าจะรบกวนเจ้านาย จึงให้คณะข้าหลวงเบิกจ่ายเงินจากส่วนกลาง

การส่งข้าหลวงสามหัวเมืองขึ้นไปเป็นครั้งแรกนี้ รัฐบาลมุ่งหมายให้ข้าหลวงเป็นผู้ควบคุมดูแลและแนะนำให้เจ้าหลวงปฏิบัติตามสนธิสัญญาเชียงใหม่ พ.ศ.๒๔๑๖ และทำหน้าที่ประสานงานระหว่างกรุงเทพฯ กับล้านนาเท่านั้น ยังไม่ดำเนินการถึงขั้นยกเลิกดำแหน่งเจ้าเมืองประเทศราชลงเป็นแต่เพียงต้องการได้อำนาจที่แท้จริง ที่จะออกคำสั่งให้เจ้าหลวงปฏิบัติตามซึ่งเปรียบเสมือนเจ้าหลวงเป็นหุ่น หรือเครื่องจักรที่รัฐบาลผู้เป็นเจ้าของจะหมุนไปทางใดก็ได้ เพื่อให้บรรลุผลดังกล่าวรัฐบาลจำเป็นต้องใช้วิธีการแบบค่อยเป็นค่อยไป ซึ่งจะไม่สร้างความรู้สึกบังคับจิตใจของเจ้าหลวงเชียงใหม่ ทางรัฐบาลยังไม่มุ่งหวังให้เกิดการเปลี่ยนแปลงใดๆ มากมาย เพียงแต่ให้ข้าหลวงไปทำหน้าที่ชำระคดีความที่เกี่ยวข้องกับชาวต่างประเทศจึงเรียกตำแหน่งนี้ว่า ข้าหลวงตระลาการศาลต่างประเทศ" หรือ "ข้าหลวงสามหัวเมือง" เพื่อปฏิบัติหน้าที่ตามที่ระบุไว้ในสนธิสัญญาเชียงใหม่ดังกล่าว

เพื่อให้การส่งข้าหลวงขึ้นไปชำระความในสามหัวเมืองเป็นไปด้วยความเรียบร้อย จึงได้ออก "พระราชบัญญัติสำหรับข้าหลวงชำระความหัวเมือง" ให้เป็นแนวทางแก่ข้าหลวงดังนี้

ก. อำนาจหน้าที่ข้าหลวง กำหนดไว้ ๕ ประการ คือ

ประการแรก กรณีคนในบังคับอังกฤษยื่นฟ้องคนในบังคับสยามหรือคนในบังคับสยามยื่นฟ้องคนในบังคับอังกฤษหรือคนในบังคับอังกฤษเป็นความกันเอง ที่ฟ้องเป็นความแพ่งน้อยกว่าห้าพันรูปี ข้าหลวงตระลาการศาลต่างประเทศต้องรับฟ้องไว้ แล้วตัดสินด้วยกฎหมายไทย เมื่อตัดสินแล้ว คนในบังคับอังกฤษที่มีหนังสือเดินทางถูกต้องมีสิทธิอุทธรณ์ ให้ตระลาการที่เชียงใหม่ตกลงกับตระลาการของอังกฤษที่ยองสะลินได้ ถ้ายังตกลงกันไม่ได้ก็ให้ฟ้องร้องกันที่ศาลกงสุลในกรุงเทพฯ ต่อไป

ประการที่สอง กรณีที่ทั้งสองฝ่ายเป็นความแพ่งกันตั้งแต่ห้าพันรูปีขึ้นไป ข้าหลวงตระลาการต้องแจ้งให้ศาลกงสุลที่กรุงเทพฯ ทราบเสียก่อน ซึ่งศาลกงสุลอาจชำระเอง หรือให้ข้าหลวงที่เชียงใหม่ชำระก็ได้ ส่วนความอาญาที่คนในบังคับอังกฤษเป็นจำเลย ข้าหลวงมีอำนาจจับตัวและไต่สวนความผิดได้ทันที แต่ไม่มีสิทธิตัดสินจนกว่าศาลกงสุลอังกฤษที่กรุงเทพฯ เห็นว่าคนในบังคับอังกฤษผิดจริง ศาลกงสุลจึงจะให้ข้าหลวงชำระความถึงแพ้ชนะ ถ้าแพ้จะปรับโทษกันที่กรุงเทพฯ

ประการที่สาม กรณีที่คนในบังคับอังกฤษฟ้องเจ้าผู้ครองนครเชียงใหม่ และเจ้านายบุตรหลานที่มีบรรดาศักดิ์ บุคคลเหล่านี้สามารถแต่งทนายมาว่าความแทนได้ และจะต้องทำทัณฑ์บนยอมรับตามคำตัดสินนั้นๆ ด้วย ส่วนไพร่และราษฎรชาวเมืองที่ไม่มีบรรดาศักดิ์ไม่มีสิทธิแต่งทนายว่าความแทน

ประการที่สี่ เมื่อชำระความเรียบร้อยแล้ว ข้าหลวงและเจ้านครเชียงใหม่ต้องรายงานผลการชำระความนั้นๆ ไปยังกรุงเทพฯ เดือนละครั้งเสมอ

ประการที่ห้า กรณีที่คนพื้นเมืองด้วยกันเป็นความกันนั้นให้ถือเป็นหน้าที่ของเค้าสนามตัดสินตามธรรมเนียมบ้านเมืองข้าหลวงไม่ต้องเกี่ยวข้องด้วย นอกจากเป็นเรื่องเกี่ยวกับราชการบ้านเมือง หรือการศึกสงคราม ข้าหลวงจึงมีหน้าที่ตามสมควร

ข. ข้อห้ามสำหรับข้าหลวงและเจ้าพนักงานของรัฐบาลกลางที่ส่งไปปฏิบัติหน้าที่ในสามหัวเมือง ตามพระราชบัญญัติข้าหลวงกำหนดไว้ ๕ ประการ คือ

ประการแรก ข้าหลวงและเจ้าพนักงานทุกคนต้องไม่รับสินบนจากคู่คดีความ

ประการที่สอง ข้าหลวงและเจ้าพนักงานทุกคนต้องไม่ใช้หน้าที่แสวงหาผลประโยชน์ในวงการค้าและธุรกิจต่างๆ

ประการที่สาม ข้าหลวงและเจ้าพนักงานทุกคนด้องไม่สูบฝิ่น ไม่ดื่มสุรา และไม่เล่นการพนัน

ประการที่สี่ ข้าหลวงและเจ้าพนักงานทุกคนต้องไม่มีภรรยาเป็นชาวพื้นเมือง แม้จะมีผู้ยกให้ด้วยความยินดีก็ตาม

ประการที่ห้า ข้าหลวงและเจ้าพนักงานทุกคนด้องไม่กะเกณฑ์แรงงานราษฎรมาช่วยกิจส่วนตัว หากจำเป็นต้องว่าจ้างกัน และที่สำคัญต้องไม่กะเกณฑ์ร้องขอสิ่งใดจากเจ้าผู้ครองนคร หรือเจ้านายบุตรหลาน

อำนาจหน้าที่ข้าหลวงดังกล่าว สอดคล้องกันสนธิสัญญา เชียงใหม่ พ.ศ.๒๔๑๖ ซึ่งให้อำนาจด้านการศาลแก่ข้าหลวงอย่างจำกัด อย่างไรก็ตาม การส่งข้าหลวงขึ้นไปประจำการได้ช่วยประสานงานระหว่างรัฐบาลกลางกับภาคเหนือ ข้าหลวงมีฐานะเป็นตัวแทนของรัฐบาลกลาง จึงออกข้อบังคับเพื่อควบคุมความประพฤติส่วนตัวและการใช้อำนาจหน้าที่ในทางมิชอบและเพื่อเอาใจเจ้าผู้ครองนคร รัฐบาลจึงไม่ให้ข้าหลวงเรียกร้องกะเกณฑ์สิ่งใดที่จะเป็นการเดือดร้อนต่อเจ้าผู้ครองนครนอกจากหน้าที่ของเจ้าผู้ครองนครซึ่งตราไว้ในพระราชบัญญัตินี้เพียงว่าเจ้าผู้ครองนครจะต้องจัดราษฎรเป็นกองตระเวนรักษาบ้านข้าหลวงและที่ทำการศาลต่างประเทศเสมอและจัดข้าราชการชาวเมืองทำหน้าที่ถือหมายศาลเท่านั้น ส่วนเงินปีของข้าหลวงและคณะรับจากรัฐบาลกลาง ทั้งนี้เพื่อให้เจ้าผู้ครองนครให้ความร่วมมือกับข้าหลวงสามหัวเมืองนั่นเอง

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าจะได้พยายามแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นโดยส่งข้าหลวงสามหัวเมืองขึ้นไปแก้ปัญหาแล้วก็ยังปรากฏว่าปัญหากรณีพิพาททั้งเรื่องป่าไม้ และชายแดนก็หายุติลงไม่จึงต้องกระทำสัญญาเชียงใหม่ขึ้นอีกใน พ.ศ.๒๔๒๖

สาเหตุที่ข้าหลวงสามหัวเมืองไม่สามารถแก้ไขปัญหาต่างๆ ได้ โดยเฉพาะในเรื่องการชำระคดีนั้น เนื่องจากข้าหลวงไม่มีอำนาจชำระคดีเต็มที่ โดยข้อบังคับกำหนดให้มีอำนาจชำระความไม่เกิน ๕,๐๐๐ รูปี ซึ่งส่วนใหญ่คดีมักจะเกิน ๕,๐๐๐ รูปี ดังนั้น คดีต่างๆ จึงมักมาสิ้นสุดกันที่กรุงเทพฯ เสมอจนกระทั่งนายแมคคาธี (Mc Carthy) ข้าราชการสยาม ขึ้นไปตรวจศาลต่างประเทศที่เชียงใหม่ใน พ.ศ.๒๔๒๕ ถึงกับกล่าวว่าเป็นเรื่องประหลาดที่ศาลต่างประเทศที่ตั้งขึ้นไม่เคยพิจารณาคดีเสร็จแม้แต่คดีเดียว

นอกจากนั้น ยังมีสาเหตุมาจากนโยบายของรัฐบาลที่ผ่อนปรน ไม่แก้ไขปัญหาอย่างรุนแรงโดยฉับพลัน ทั้งนี้เพื่อมิให้เกิดปฏิกิริยาต่อต้านจากเจ้าผู้ครองนคร อย่างไรก็ตามการแก้ไขปัญหาโดยเฉพาะด้านป่าไม้ย่อมมีผลกระทบต่อผลประโยชน์ส่วนใหญ่ของเจ้าผู้ครองนครที่เคยได้รับ จึงเกิดความรู้สึกไม่พอใจขึ้น ประกอบกับข้าหลวงที่ส่งไประยะแรกนี้มิได้เป็นเชื้อพระวงศ์ เป็นเพียงข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ ทำให้เจ้านายบุตรหลานในหัวเมืองล้านนาบางคนขาดความเชื่อถือและไม่ยำเกรงเท่าที่ควร ซ้ำยังปรากฏว่าราษฎรบางคนดูหมิ่นข้าหลวงไทยอีกด้วย ปัญหาต่างๆ เหล่านี้ทำให้ข้าหลวงที่ถูกส่งไปประจำเมืองเชียงใหม่ระหว่าง พ.ศ.๒๔๑๗-๒๔๒๖ ไม่สามารถจะแก้ไขปัญหาตามหน้าที่ได้เต็มที่นัก

อย่างไรก็ดี เป็นที่น่าสังเกตว่า ข้าหลวงเป็นบุคคลสำคัญในการดำเนินงานที่จะต้องเอาใจใส่และโอบอ้อมอารีแก่เจ้าผู้ครองนครและเจ้านายบุตรหลานเป็นอย่างดี เพราะต้องการให้บรรดาเจ้าผู้ครองนครให้ความร่วมมือแก่ข้าหลวงในการปฏิบัติราชการ ซึ่งในเรื่องนี้พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงตระหนักเป็นอันมาก ดังจะเห็นได้ว่าทรงตักเตือนข้าหลวงให้ผูกใจเจ้าผู้ครองนครอยู่เสมอ และข้าหลวงคนใดเกิดเหตุวิวาทกับเจ้าผู้ครองนครและเจ้านายบุตรหลาน มักจะให้เรียกตัวกลับกรุงเทพฯ ดังเช่น พระยาราชเสนาซึ่งเป็นข้าหลวงสามหัวเมือง (พ.ศ.๒๔๒๓-๒๔๒๖) ต่อจากพระยาเทพประชุน (พุ่ม ศรีไชยยันต์) มีความบาดหมางกับเจ้าอุปราชเชียงใหม่เจ้านครลำปาง และพระยาไชยสงคราม ประกอบกับพระยาราชเสนามีความผิดฐานไม่ทำรายงานราชการส่งกรุงเทพฯ อันเป็นหน้าที่ประจำของข้าหลวง พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงโปรดเกล้าฯ ให้เรียกตัวพระยาราชเสนากลับกรุงเทพฯทันที แล้วโปรดเกล้าฯ ให้พระยาราชสัมภารากร (เลื่อน สุรนันทน์) ขึ้นเป็นข้าหลวงสามหัวเมืองแทนพร้อมกับกำชับให้ผูกไมตรีกับเจ้าผู้ครองนครให้จงได้

(ปรับปรุงจาก สรัสวดี อ๋องสกุล ประวัติศาสตร์ล้านนา สำนักพิมพ์อมรินทร์, ๒๕๓๙)

อุดม รุ่งเรืองศรี

ที่จวนข้าหลวงใหญ่ เชียงใหม่ (จากหาหนังสือพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวในพระบรมราชจักรีวงศ์กับนครเชียงใหม่)